פורסם עם: חידושי הוראות וחקיקה
11
ועדת ערר לרישויבפני חברי ועדת ערר
לפי תקנות 59 - 50 לתקנות הטיס קברניט משה רוזנברג, יו"ר
(רשיונות לעובדי טיס) תשמ"א – 1981 טייס ראשי דוד יצחק
עו"ד יצחק גולדנצוייג
העורר: מר משה שקורי, רשיון טיס 6037
מרח' הרצל 5 קרית אונו
ע"י ב"כ עו"ד אבנר (נרי) ירקוני
מרח' בלפור 13 תל-אביב 65211
טל': 03-6290780 פקס: 03-6290789
נייד: 052-8422376
- נ ג ד -
המשיב:מר אודי זוהר
ראש מינהל התעופה האזרחית
באמצעות ב"כ עו"ד אסף בצלאל,
יועץ משפטי, מינהל התעופה האזרחית
ת.ד. 8 נתב"ג 70100
החלטה
ערר על החלטת המשיב מיום 18.10.04 לפיה הותלה רשיון הטיס של העורר לתקופה של שלוש שנים.
א.העובדות
1. ביום 13.8.04, במהלך ארוע שהתקיים במנחת הדרים, הטיס העורר אוירון זעיר מסוג גלישון ממונע (להלן: אז"מ). מר דוד קנדלר, מפקח מטעם מינהל התעופה האזרחית שנכח במקום, ראה את העורר נוחת ומסיע את האז"מ מאחורי אוהל שנמצא במקום. לאחר כמה דקות נראה העורר מסיע אז"מ פעם נוספת ובו אדם נוסף.
על פי סמכויותיו לפי סעיף 10ג. לחוק הטיס 1927, פנה המפקח אל העורר וביקש לבדוק את תעודת כושר הטיסה של האז"מ אותו הוא מסיע. העורר השיב כי התעודה נמצאת במכונית, כי הוא יוצא לטיסה קצרה – עשר דקות – ועם שובו יציג את התעודה המבוקשת. מאחר והטיסה היתה במסגרת ארוע לזכרו של חייל שנהרג, הסכים המפקח להמתין לשובו של העורר ולא השתמש בסמכותו לפי סעיף 6 בתוספת ב' לחוק, למנוע את הטיסה.
(יצויין כי על פי סעיפים 17, ו- 18 לחוק וכן על פי תקנה 28 לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה) התשמ"ב-1981, חובה על הטייס להחזיק תעודת כושר טיסה במטוס ולהציגה לביקורת מפקח כל עת שידרש).
2. המשך השתלשלות הארועים שנוי במחלוקת.
המפקח לטענתו, המתין במקום למעלה משעה. מאחר והעורר לא שב, עזב את המקום.
העורר לטענתו, חזר ונחת לאחר 10 דקות, אך המפקח כבר לא היה במקום.
ביום 25.8.04 נשלח מכתב בו מודיע המשיב כי על פי סמכותו לפי תקנה 13 לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס) תשמ"א – 1981 הוא מתלה את רשיון הטיס של העורר עקב הטסת כלי טיס 4X-HIF ללא תעודת כושר טיסה בתוקף, מיום 16.8.04 ועד סיום החקירה.
ב.השימוע והחלטות המשיב
3. ביום 5.9.04 נערך שימוע בו האשים המשיב את העורר בביצוע טיסה ללא תעודת כושר טיסה, בניגוד לסעיף 4 לחוק הטיס 1927 ובניגוד לתקנה 28 לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה) תשמ"ב – 1981. כן נטען כנגד העורר כי טס מחוץ לשטח המותר לטיסה בניגוד לתנאי הרשיון, במועד אחר ובמהלך ארוע אחר שהתקיים ביום 9.1.04.
העורר הודה בחריגה מהשטח המותר וכן הודה בטיסה "... ללא תעודת כושר טיסה במשך חודשיים משום שלא היה לי כסף לחדש את התעודה".
המפקח יוני קליין שנכח בשימוע, ציין כי תעודת כושר הטיסה חודשה לאחרונה בספטמבר 2002. על כך השיב העורר: "טסתי עד ינואר 2004 בתום לב. לא שמתי לב שתעודת כושר טיסה לא בתוקף"
(פרוטוקול השימוע נושא תאריך 20.9.04 ולא 5.9.04 היום בו התקיים השימוע. הטעות, כך נאמר בסיכומי המשיב נבעה מעיכוב בהדפסה ובמשלוח).
4. בתום השימוע החליט המשיב – על פי סמכותו לפי תקנה 16 לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס) תשמ"א – 1981 - לבטל את רשיון הטיס של העורר, לאחר ששוכנע כי בהמשך הפעלת זכויותיו יש משום סכנה לבטיחות הטיסה. כן קבע המשיב בהחלטתו כי העורר יוכל לפנות בבקשה להוצאת רשיון טיס מחדש בתום שלוש שנים ממועד מתן ההחלטה, 5.9.04.
כאן יש לציין כי תקנה 18 (א) קובעת כי מי שרשות הרישוי ביטלה את רשיונו לא יגיש בקשה לרשיון תוך שנה מיום הביטול. תקנה 18 (ג) מסמיכה את המשיב לפטור אדם מהוראה זו או לקצר את התקופה להגשת הבקשה. המשיב לא הוסמך להאריך את התקופה.
ביום 23.9.04 פנה ב"כ העורר במכתב למשיב בו טען כי המשיב אינו מוסמך לבטל רשיון לתקופה העולה על שנה אחת. ביום 18.10.04 שינה המשיב את החלטתו ובמקום ביטול רשיון הטיס של העורר לפרק זמן של שלוש שנים, התלה את רשיונו לתקופה של שלוש שנים.
בהחלטתו החדשה שינה המשיב את נימוקיו וציין כי הסיבה להתלייה היא עבירה על הוראות חוק הטיס והתקנות שהותקנו על פיו, בכך שטס במשך כשנה ושלושה חודשים לכל הפחות ללא תעודת כושר טיסה וכן חרג מאזור הטיסה המותר.
ג.עיקר המחלוקת
5. העובדה המרכזית השנויה במחלוקת בתיק זה נתגלעה בשלב מאוחר יותר והיא מתייחסת לאז"מ אותו הטיס העורר ביום 13.8.04.
לטענת המפקח, הטיס העורר את האז"מ שבבעלותו ורישומו הוא 4X-HKE אשר לגביו אין מחלוקת כי אין לו תעודת כושר אוירי בתוקף ולכן אינו כשיר לטיסה. הרישום במכתב ההתלייה מיום 25.8.04 המתייחס לאז"מ שרישומו 4X-HIF נרשם בטעות.
לטענת העורר הוא הטיס אז"מ של אדם אחר שיש לו תעודת כושר טיסה ורישומו 4X-HKF.
6. עיון בפרוטוקול השימוע מיום 5.9.04 אינו מגלה את סלע המחלוקת האמיתית. העורר לא העלה כל טענה נגד התליית הרשיון בשל טיסה בכלי טיס שרישומו 4X-HIF, כפי שצויין במכתב ההתלייה מיום 25.8.04, שאין לו כל קשר לארוע, אף כי מטבע הדברים היתה זו צריכה להיות טענתו הראשונה.
משנשאל העורר במעמד השימוע, אם היתה לו תעודת כושר אוירי בתוקף שעה שהמפקח עצר אותו, השיב: "כאשר המפקח עצר אותי לא טסתי על האוירון שלי (KE)".
תמוה הדבר ששאלת זיהוי האז"מ בו טס העורר ביום 13.8.04, שעה שהמפקח פגש בו, לא הובררה במעמד השימוע:
מחד - העורר לא העלה את הטענה כי כלל לא טס על האז"מ שרישומו 4X-HIF ששימש עילה להתליית רשיונו ומאידך - אין המשיב טורח לברר את טענת העורר כי לא טס על האז"מ שלו שרישומו 4X-HKE אשר מהווה את העילה האמיתית להתליית הרשיון.
7. אך לא רק במעמד השימוע לא עלה ענין האז"מ בו טס העורר. גם בהתכתבות בין הצדדים לאחר מכן, לא נזכרה העובדה שמדובר בטיסה באז"מ של העורר 4X-HKE - ולא בטיסה באז"מ בגינו הותלה רשיון העורר, 4X-HIF .
ב"כ המשיב במכתבו מיום 18.10.04 מודיע לב"כ העורר כי החלטה מתוקנת בשימוע שנערך לעורר תישלח אליו בהקדם. ואכן, המשיב קיבל את טענת ב"כ העורר בענין חוסר סמכותו לבטל את רשיון העורר לפרק זמן של שלוש שנים וקיבל החלטה חדשה לפיה התלה את רשיון העורר לתקופה של שלוש שנים.
(אף כי בנדון המכתב מופיעה התייחסות לאז"מ שבבעלות העורר 4X-HKE אין בגוף המכתב כל התייחסות לטעות במכתב ההתליה מיום 25.8.04, לפיה הביטול הינו בגין טיסה באז"מ שרישומו 4X-HIF).
גם בגוף החלטתו הנוספת של המשיב מיום 18.10.04, אין התייחסות לזהוי האז"מ בגינו הותלה רשיון העורר. במכתב נוסף שמפנה המשיב לב"כ העורר ביום 11.11.04 מודיע המשיב כי למען הסרת ספק החלטתו כרשות רישוי מיום 18.10.04 (החלטת ההתליה) באה תחת ההחלטה מיום 5.9.04 (החלטת הביטול).
8. בערר שהוגש ביום 30.12.04 נטען בין היתר:
א. מדובר בהתליה שנעשתה בחוסר סמכות ותוך חריגה מכללי מינהל תקין, וזאת בשל העובדה שכלי הטיס שנזכר במכתב ההתליה כלל אינו קשור לעורר, הוא לא הטיס אותו, ואף לא את כלי הטיס שבבעלותו שחסר תעודת כושר אוירי, אלא את כלי הטיס של מר עמוס נעים שרישומו 4X-HKF, לכן הוא לא ביצע כל עבירה.
ב. בשעת השימוע נוספה עילה חדשה – חריגה מהשטח המותר.
ג. הודאת העורר במעמד השימוע על חריגה מהבועה ארעה 9 חודשים קודם לכן.
ד. אין למשיב סמכות לפסול רשיון טיסה לפרק זמן העולה על שנה.
ה. המשיב לא היה מוסמך לשנות רטרואקטיבית את נימוקיו וודאי את החלטותיו.
ד.מהלך הדיון
9. במהלך הדיון הראשון בפני ועדה זאת שהתקיים ביום 14.2.05 נשמעו עדויותיהם של העורר ושל המפקח, מר דוד קנדלר.
בשל הטעות ואי הדיוקים שנפלו במסמכי המשיב במהלך הטיפול בעניינו של העורר, ביקשנו לבחון את אמיתות טענת העורר לענין האז"מ אותו הטיס העורר ביום 13.8.04, שעה שהמפקח ביקש לבדוק את תעודת כושר הטיסה בעזרת ראיות חיצוניות.
הדרך הפשוטה היתה לבחון את אמיתות גירסת העורר על פי רישומי הטיסות בספרי האז"מים הרלבנטיים ובספר הטיסות של העורר, אולם על פניהם, הרישומים בספרים אלה נראו לנו לא תקינים.
לפיכך הורינו בהחלטת ביניים לבדוק את תקינות הרישומים בספרים שהוצגו במהלך הדיון.
10. בישיבה שהתקיימה ביום 16.3.05, ביקש המשיב להשמיע עד שנכח במקום הארוע. חרף התנגדות ב"כ העורר איפשרנו את השמעת העד.
העד מר גלעד, שהיה טייס ראשי של הממ"גים (מצנח ממונע גלגלי) ומכיר את הנפשות הפועלות אישר את גירסתו של המפקח במלואה, דהיינו: העורר אכן הטיס את האז"מ שבבעלותו 4X-HKE והמפקח חיכה במקום לשובו של העורר כשעה לפחות.
11. בישיבה זאת נתברר גם כי קיימות אי התאמות מהותיות בין הרישומים בספרי האז"מים שהוצגו בפנינו לבין טענות העורר. גם העובדות המסופרות בתצהירו של מר עמוס נעים שנמסר לנו בישיבה זאת לא נמצאו מתאימות לרישום בספר האז"מ.
מכל האמור לעיל, אנו מקבלים את גירסת המפקח וקובעים כי העורר הטיס את האז"מ 4X-HKE ללא תעודת כושר אוירי, תוך ביצוע עבירות במשך וכשנה ושלושה חודשים בניגוד לסעיף 4 לחוק הטיס 1927 ובניגוד לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה) תשמ"ב – 1981.
כן אנו קובעים כי העורר – על פי הודאתו - טס מחוץ לשטח המותר בניגוד לתנאי רשיון הטיס שברשותו.
בנוסף אנו קובעים כי העורר הציג בפני המפקח מצג שווא בכך שטען כי תעודת כושר אוירי נמצאת במכונית וכי הוא ניצל את התחשבות המפקח בארוע ולא חזר עד שהמפקח עזב את המקום.
אין לנו אמון בטענות העורר הן במהלך השימוע והן בפני ועדת הערר.
ה. הטענות המשפטיות
12. חרף האמור לעיל מצאנו טעם בשתי טענות משפטיות אותן העלה עו"ד אבנר (נרי) ירקוני, ב"כ העורר.
הטענה הראשונה – האם רשאי המשיב להעניש את מי שעובר על חוקי הטיס על ידי התלית רשיונו. במילים אחרות: האם בסמכות המשיב להתלות רשיון טיס הינה עונש או אמצעי להשגת מטרה אחרת.
הטענה השניה –מינהל לא תקין דהיינו, האם החלטות המשיב כפי שנתקבלו ובמיוחד לאור התנהלות השימוע, הטעות בזיהוי האז"מ במכתב ההתלייה, וכן שינוי החלטת ביטול הרשיון לשלוש שנים, להחלטת התליית הרשיון לשלוש שנים, הינן פסולות.
סעיף 29 לחוק הטיס 1927 דן בסמכות לבטל להפסיק או לקיים רשיונות ותעודות וכך נאמר:
29. (1) כל תעודה שניתנה במדינה על פי תוספת א' וכל רשיון שניתן במדינה על פי תוספת ה' של חוק זה יכול שר התחבורה לבטלם להפסיקם או לאשרם..... ובמקרים מיוחדים יכול שר התחבורה להפסיק את תוקפו של רשיון כזה לזמן מה עד שתיערך חקירה.
29. (3) מקום שנתחייב אדם בדין בשל עבירה על חוק זה או בשל אי מלוי אחריו בקשר עם אוירון ישראלי יכול שר התחבורה לבטל או להפסיק את תעודת הרישום של אותו אוירון.
(3א) יכול שר התחבורה לשנות או לבטל כל פרט וכל דבר אחר שנרשם על ידו או ברשותו בכל רשיון או תעודה... (ההדגשות של הועדה)
סמכות זאת אשר השר האציל למשיב, הינה רחבה ביותר. המחוקק משתמש במילים לבטל, להפסיק או להפסיק את תוקפו של רשיון כזה לזמן מה עד שתערך חקירה, אך יושם לב: לבטל או להפסק נאמר. להתלות לא נאמר!
המונח "התלייה" לא נמצא בחוק. הוא נמצא בתקנות שהותקנו על פיו. האם זה מקרי? יתכן!
גם המונח "שלילה" אינו מופיע.
מכל מקום, החוק אינו מגדיר את המונחים השונים ולא את ההבדלים בין המונח ביטול, הפסקה והתלייה. מה שברור הוא, כי מבחינה מעשית הן בביטול, הן בהפסקה והן בהתלייה, התוצאה המעשית היא שלילת השימוש בזכויות המוקנות על פי הרשיון למחזיק בו. הדגשנו מבחינה מעשית, משום שמבחינת הזכות ניתן להבחין בין הפסקת רשיון או התלייה אשר מותירים למחזיק את זכויותיו אך מונעים ממנו באופן פרוצדורלי את השימוש בהם עד למילוי תנאים כאלה או אחרים לבין ביטול, המפקיע את הזכות עצמה.
לפיכך, יהיה עלינו לפרש את המושגים השונים לפי ההיקש ההגיוני שלהם.
13. המושג התלייה נדון בפסיקה בהקשרים שונים וההגדרה המקובלת היא "התלייה": משמעותה קביעת תלותו של דבר אחד בדבר אחר שקיומו של האחד תלוי בחברו. אין לו קיום עצמאי.
במילון המשפטי של Bouvier מוגדר המונח Suspension כדלקמן:
.A temporary stop of a right, of a law and the like
הגדרה זו נראית לנו מתאימה. פירושה, שלילה זמנית של הזכויות המוקנות למחזיק הרשיון אך מבלי לפגוע ברשיון עצמו. הרשיון ממשיך להתקיים אך המחזיק מנוע מלעשות שימוש בזכויות המוקנות לו על פיו. לעומת זאת, "ביטול" משמעותו פקיעת הרשיון ופקיעת הזכות. מחזיק רשיון במצב של התלייה, יכול והרשיון יוחזר לו בהתמלא תנאים כאלה או אחרים. מי שהחזיק ברשיון ורשיונו בוטל, מעמדו ככל מי שמבקש רשיון בפעם הראשונה. רשיונו הקודם אינו מוחזר לו.
14. נבחן עתה את משמעות ההתלייה לפי ההקשר ההגיוני לתוכן התקנות.
תקנה 13 לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס) התשמ"א – 1981 מדברת על התליית רשיון במקרה של תאונה או בתקרית הנחקרת בידי חוקר ראשי ובמקרה של עבירה על החוק או התקנות שהותקנו לפיו. מטבע הדברים על פי תוכן התקנה התלייה לפי תקנה 13 הינה זמנית עד לסיום החקירה או הבדיקה. התקנה אינה מגבילה את משך ההתלייה, וזאת מאחר ולא תמיד ניתן לדעת כמה זמן תארך החקירה או הבדיקה.
תקנה 15 מדברת על התליית רשיון אם סבורה רשות הרישוי כי כשירותו של עובד טיס לשמש כעובד טיס או מיומנות הטיסה שלו או מיומנותו המקצועית נפגמו או לא עמד בבדיקות הרפואיות או בבחינות, רשאי המשיב להתלות את רשיונו של עובד הטיס עד שימצא מתאים לשמש בתפקידו.
סעיף קטן ב' של תקנה 15 קובע כי אם לא עמד עובד הטיס בבדיקות הרפואיות בבחינות העיוניות או בבחינות להוכחת כושר ביצוע תוך תקופה של 90 יום מיום ההתלייה יבוטל רשיונו או הגדרו.
גם התלייה לפי תקנה זו הינה זמנית ונועדה לאפשר תיקון מצב לא רצוי. אולם, אם עמד עובד הטיס בדרישות כי אז מסתיימת ההתלייה. לא עמד בדרישות מבטלים את רשיונו.
דעתנו היא כי המושג התלייה משמעותו שלילה זמנית של זכויות מחזיק הרשיון עד להשגת מטרת ההתלייה לפי סיבותיה. חלפה סיבת ההתלייה, מוחזר הרשיון כשרשות הרישוי על פי ממצאיה רשאית להתנות תנאים להשבה. הפכה הסיבה להתלייה לסיבה קבועה או צמיתה, כגון אי השגת רמת מיומנות כנדרש או פסילה מטעמי בריאות, חייבת רשות הרישוי לבטל את הרשיון או את ההגדר.
ואכן, תקנה 16 מדברת על ביטול רשיון או הגדר למקרה שרשות הרישוי שוכנעה כי שימוש ברשיון מהווה סכנה לבטיחות הטיסה או כי עובד הטיס אינו מסוגל לשמש בתפקיד מחמת סיבות רפואיות, מחמת כושר ביצוע לקוי או מחמת העדר מיומנות וכישורים מתאימים.
אמור מעתה: "התלייה" הינה זמנית ובסיומה מוחזר הרשיון (עם תנאים או בלי תנאים) למחזיק. "ביטול" מפקיע את תוקף הרשיון לצמיתות ואין לחדשו. ניתן לבקש רשיון חדש.
עובד טיס שרשיונו בוטל רשאי להגיש בקשה לרשיון או להגדר ומעמדו כמעמד כל אדם המגיש בקשה לראשונה.
תקנה 18 קובעת כי מי שרשיונו בוטל, לא יגיש בקשה לרשיון או להגדר תוך שנה מיום הביטול. מאחר ותקנה 18 (ג) מסמיכה במפורש את המשיב לפטור אדם מהוראות תקנה זו או לקצר את התקופה להגשת הבקשה ולא מסמיכה אותו להאריך את התקופה. לפיכך נראה לנו כי אין למשיב סמכות לקבוע תקופה העולה על שנה להגשת בקשה.
מכל האמור לעיל, מסקנתנו היא כי התלייה וביטול רשיונות אינם עונשים אלא כלים בידי המשיב לבצע את תפקידו ויש לעשות בהם שימוש בהתאם להוראות החוק.
סמכות הענישה היא בידי בתי המשפט והמשיב רשאי לפעול בהתאם.
ראה בענין זה תקנה 331 לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס) תשמ"א – 1981.
15. טענתו האחרת של ב"כ העורר, המתייחסת למינהל תקין, לפיה יש לבטל את החלטתו השניה של המשיב מיום 18.10.04 שבאה במקום החלטתו מיום 5.9.04, יש בה ממש. נראה לנו כי לאחר שהחקירה והבדיקה הסתיימו, התליית הרשיון מהווה ענישה, לכן דינה להתבטל. החלטתו הראשונה של המשיב לפיה בוטל רשיונו של העורר הינה החלטה נכונה פרט לקביעה לפיה לא יגיש העורר בקשה לרשיון במשך שלוש שנים.
16. לפיכך, על פי סמכותנו לפי תקנה 55 לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס) תשמ"א – 1981 אנו משנים את החלטת המשיב ומורים על ביטול רשיון הטיס של העורר, לאחר ששוכנענו כי לאור התנהגותו ואי אמירת האמת, יש בהמשך הפעלת זכויותיו משום סכנה לבטיחות הטיסה.
העורר יהיה רשאי לפנות בבקשה לרשיון בתום שנה מיום השימוע, 5.9.04. אם העורר יפנה בבקשה כאמור, רשאי המשיב לשקול מתן פטורים על פי סמכותו הקבועה בתקנה 329 לתקנות אלה.
ניתנה היום, 23.3.05.
_________________ _________________ __________________
קברניט משה רוזנברג דוד יצחק, טייס ראשייצחק גולדנצוייג, עו"ד
יו"ר
ועדתעררשקוריהחלטה