נוסח 16.1.11
הצעת תקנות הטיס (הפחתה של סכום עיצום כספי), התשע"א – 2011 | |||||||||
בתוקף סמכותי לפי סעיף 135(ב) לחוק הטיס , התשע"א–20111 (להלן – החוק), ובהסכמת שר המשפטים, אני מתקין תקנות אלה: | |||||||||
הפחתת סכומי העיצום הכספי |
| ||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
הפרות מרובות בשל אותו מעשה | ביצע המפר מעשה אחד המהווה הפרה של מספר הוראות מהוראות החוק או לפיו – לא יטיל המנהל עיצום כספי יותר מפעם אחת בשל המעשה האמור. | ||||||||
תשלום בשל הליכי אכיפה במדינה זרה | ננקטו כנגד המפר, במדינה אחרת, הליכי אכיפה בגין אותו המעשה נשוא ההפרה, והמפר שילם קנס או עיצום כספי בגין אותו מעשה נשוא ההפרה, המנהל רשאי להפחית למפר את סכום העיצום הכספי בסכום שלא יעלה על הסכום ששולם כאמור. | ||||||||
| |||||||||
דברי הסבר
כלליבפרק ט' להצעת חוק הטיס מוצע לקבוע מנגנון של הטלת עיצומים כספיים בשל הפרות של הוראות לפי הצעת חוק הטיס. העיצומים הכספיים יכול שיהיו מוטלים על כל סוגי מחזיקי הרישיונות והתעודות לפי חוק הטיס והם: עובדי הטיס ואנשי צוות, בעלי רישיונות להפעלת בתי ספר לעובדי טיס, בעלי רישיונות להפעלה אווירית, בעלי רישיונות להפעלת מכון בדק, בעלי רישיונות להפעלת יחידת נת"א, בעלי רישיונות להפעלת שדה תעופה או מנחת, בעלי רישיונות ייצור ומחזיקי תעודות סוג;
בסימן א' לפרק ט' מוצע להגדיר את ההפרות השונות שבשלהן ניתן יהיה להטיל עיצומים כספיים. חלק מהעיצומים נקבע בגובה הסכום הבסיסי (כמוגדר בסעיף 126 להצעת החוק), וחלקם נקבע בשיעור של 50%, 25% ו- 10% מהסכום הבסיסי.
יחד עם זאת הצעת חוק הטיס מכירה בכך כי ישנן נסיבות מיוחדות שבהן, חרף ביצוע ההפרה, יש מקום להפחית מגובה הסכום הבסיסי. בהתאם, סעיף 135 להצעת חוק הטיס קובע:
"(א) המנהל אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהסכומים הקבועים בסימן א', אלא לפי הוראות סעיף קטן (ב).
(ב) השר, בהסכמת שר המשפטים, רשאי לקבוע מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם יהיה ניתן להפחית את סכום העיצום הכספי הקבוע בסימן א', בשיעורים שיקבע."
בהתאם לכך, מוצע לקבוע בתקנות המוצעות את הנסיבות בהן המנהל יהיה רשאי להפחית את סכום העיצום הכספי, ואת שיעור ההפחתה המרבי המותר. בגיבוש הצעת התקנות נעזרנו בתקנות הפחתה אחרות הקיימות בחקיקה הישראלית ובעיקר תקנות החומרים המסוכנים (הפחתה של סכום העיצום הכספי), התש"ע – 2010, תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ ובשיווק פנסיוני) (הפחתה של סכומי העיצום הכספי), התשס"ח – 2007, ותקנות הפיקוח על ייצוא ביטחוני (הפחתה של העיצום הכספי) התשס"ח – 2008. כן נעזרנו בנהלי האכיפה של מינהל התעופה הפדראלי האמריקני (ה- FAA) ובפרט בשיקולים להפחתה ולהחמרה של קנסות אזרחיים ששוקל ה- FAA בבואו להטיל קנסות כאמור.
שיעורי ההפחתה המרביים המוצעים בתקנות אלו קבועים על 50% ו-25% בהתאם לדירוג של הנסיבות והשיקולים השונים התורמים להפחית את השיעור הבסיסי של העיצום הכספי שמוטל, כפי שיפורט להלן.
בשל כך שהרגולציה מכוח חוק הטיס היא רבה מאד, מורכבת, מפורטת וענפה, מוצע כי שיעורי ההפחתה יקבע כשיעורים גבוהים יחסית מצד אחד (50% או 25%) וכשיעור מרבי מצד שני, באופן שיעניק למנהל גמישות לשקול שיקולים קונקרטיים לגבי כל הפרה קונקרטית והפחתה מבוקשת. למשל, הפרות ממדרג חומרה גבוה יזכו להפחתה נמוכה והפרות קלות יזכו להפחתה מירבית; הפרות בודדות של גורם מפוקח שאיננו בעל היסטוריה של הפרות חוזרות יזכו להפחתה גדולה יותר מאשר של מפוקח שיש לו היסטוריה "עשירה" של הפרות. שמירה על גמישות זאת תורמת לעקרון של מידתיות הענישה, שכן היא מאפשרת התחשבות בנסיבות הקונקרטיות של כל מקרה.
תקנה 1(א) בתקנה 1(א) המוצעת, מוצע כי ייקבעו הנסיבות בהן המנהל יהיה רשאי להפחית מגובה העיצומים הכספיים כלהלן:
פסקה (1): נסיבות הקשורות לעברו של המפר מבחינת "תמונת הציות הכללית" שלו לחוק - נסיבות אלה מתייחסות לפרמטר עד כמה ההפרה הינה "חריגה" בנוף הציות הכללי של בעל הרישיון, כלומר האם מדובר בבעל רישיון נורמטיבי אשר בדרך כלל מקיים את החובות המוטלות עליו כבעל רישיון.
כך, בפסקה (1) מוצע לקבוע כי אם המפר לא הפר כל הוראה מהוראות לפי חוק הטיס בחמש השנים שקדמו להפרה המדוברת, המנהל יהיה רשאי להפחית מסכום העיצום הכספי עד 50% מסכום העיצום (כתלות, למשל, בחומרת ההפרה). בנוסף, מוצע כי גם אם המפר כן הפר הוראה אחרת כלשהי מהוראות חוק הטיס בחמש השנים שקדמו להפרה, עדיין המנהל יהיה רשאי להפחית עד 25% מסכום העיצום אם בחמש השנים שקדמו להפרה המפר לא ביצע את אותה הפרה שבשלה מוטל עליו העיצום הכספי.
ההפחתות בגין "עבר נקי" בחמש השנים שקדמו לביצוע ההפרה כמפורט בפיסקה (1) הינן בכפוף לסייג בתקנה 1(ג) כפי שיוסבר בהמשך.
פסקאות (2) ו-(3): נסיבות הקשורות להתנהגותו של המפר לאחר ההפרה - גם כאשר בוצעה הפרה על הוראה כלשהי מהוראות החוק או לפיו, קיים משקל להתנהגותו של המפר לאחר שכבר בוצעה ההפרה. יש הבדל בין מפר שהפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח על כך למנהל לבין מפר שהפסיק את ההפרה רק לאחר שנתפס עובר על החוק בידי הרשויות המוסמכות. כן קיים הבדל בין מפר שנקט פעולות תיקון מניחות את הדעת מיוזמתו לבין מפר שלא נקט בכל פעולת תיקון מבלי שחויב לכך בידי המנהל. קיים אינטרס מובנה לעודד תרבות ונורמה של דיווח עצמאי על הפרות וכן לעודד נקיטת פעולות תיקון אפקטיביות.
משכך, בפסקה (2) מוצע לקבוע כי אם המפר מיוזמתו גם הפסיק את ההפרה וגם דיווח למנהל על ההפרה ועל הפסקתה למנהל הרי שהמנהל יהיה רשאי להפחית מהעיצום הכספי עד 25%. בכך יינתן תמריץ לבעלי הרישיונות הן לבצע בקרה על מידת הציות שלהם להוראות לפי החוק, ובמקרה של גילוי הפרה להפסיקה באופן מיידי ולדווח לרשות התעופה האזרחית.
בנוסף, בפסקה (3) מוצע לקבוע כי אם המפר נקט פעולות למניעת הישנות ההפרה להנחת דעתו של המנהל (אשר יעריך זאת בדיעבד), המנהל יהיה רשאי להפחית מסכום העיצום הכספי עד 25 אחוזים; בכך יינתן תמריץ למפר לנקוט פעולות מתקנות בעקבות גילוי ההפרה, במטרה להבטיח את אי הישנות ההפרה בעתיד .
גם במקרים אלה מדובר בשיעור הפחתה מרבי, כדי שהמנהל יוכל לשקול את תמונת הציות הכללית של המפר. כך למשל, אין המצב דומה בין מפר המפר באופן שיטתי את אותן הוראות ובכל פעם מקדים ומדווח על כך למנהל, או נוקט פעולות תיקון כלשהן (אשר, כמסתבר מריבוי ההפרות, אינן מועילות) לבין מפר אשר הפר הפרה בודדת, הפסיק את ההפרה, דיווח על כך למנהל ונקט פעולות מתקנות מיוזמתו.
פסקה (4): נסיבות הקשורות לנורמת ההתנהלות של המפר – נסיבה זאת רלבנטית לבעלי רישיונות שהם גופים (ולא יחידים) - כגון חברות תעופה, מכוני בדק, מפעיל יחידת נת"א, מפעיל בית ספר להוראת טיס וכיו"ב. לעיתים יכול להיות מצב בו לאותו גוף יש מערכת נהלים מסודרת שנועדה לאתר הפרות וכן למנוע ביצוע ההפרות, כלומר הגוף עצמו מתנהל בצורה מסודרת שמבטיחה את הבטיחות, אך ההפרה נגרמה בשל טעות אנוש, או בשל צירוף נסיבות שלא ניתן היה לצפותו וכדו'. בהתאם, מוצע בפסקה (4) להסמיך את המנהל להפחית מסכום העיצום הכספי עד 25% בנסיבות כאמור. בכך יינתן תמריץ נוסף לאותם גופים לקיים מערכת נהלים יעילה לאיתור הפרות ומניעתן.
גם במקרה זה נחוץ לקבוע שיעור הפחתה מרבי, אשר יאפשר למנהל להתחשב בשיקולים כגון חומרת ההפרה, ותמונת הציות הכללית של המפר.
פסקה (5): נסיבות אישיות של יחידים – מוצע לקבוע כי אםהמפר הוא יחיד והמנהל שוכנע כי ההפרה נגרמה בשל נסיבות אישיות המצדיקות הפחתה של העיצום הכספי, או שנתקיימו נסיבות אישיות קשות המצדיקות שלא למצות את הדין עם המפר – המנהל יוכל להפחית את העיצום הכספי ב- 10 אחוזים. לאור שיקול הדעת הניתן למנהל להפעיל את סמכותו לפי פיסקה זו, בהקשר שאיננו "מקצועי מובהק", וכפי שנהוג בתקנות הפחתה אחרות בחקיקה הישראלית, מוצע כי המנהל יגיש אחת לשנה ליועץ המשפטי לממשלה או למי שהוא יורה, דין וחשבון על השימוש בסמכות לפי פסקת משנה זו והטעמים שבשלהם ניתנה ההפחתה מכוח תקנה זו.
תקנה 1(ב)מוצע לקבוע כי אם התקיימו לגבי מפר כמה נסיבות שמאפשרות הפחתת העיצום הכספי המנהל יהיה רשאי לבצע הפחתות מצטברות. עם זאת, על מנת שלא להביא למצב בו לא יוטל כלל עיצום כספי בגין הפרה של הוראה מהוראות החוק (צירוף של כלל שיעורי ההפחתה המרביים המוצעים בתקנה 1(א) = פחתה בשיעור 150%) או שיוטל עיצום כספי זניח שאינו מספק את ההרתעה הדרושה, מוצע להגביל את שיעור ההפחתה המצטבר ל-50%.
תקנה 1(ג) במקרה בו מדובר בבעל רישיון חדש, ברי כי העבר הנורמטיבי בחמש השנים שקדמו אינו מלמד דבר על התנהלות המפר מכיוון שמטבע הדברים לא חלו עליו החובות לפי חוק הטיס. משכך, מוצע כי רק מי שהיה בעל רישיון לפחות בשנתיים שקדמו להפרה תחול עליו ההפחתה בגין "העבר הנקי" כמפורט בפסקה 1(א)(1), על בסיס ההנחה ששנתיים הם תקופת זמן מספקת בה נבחן העבר ההתנהגותי של בעל הרישיון שבגינו הוא זכאי להפחתה של 50% או 25% בגין "עברו הנקי".
תקנה 2 לעיתים מעשה או מחדל בודד מהווה הפרה של מספר הוראות מהוראות החוק, ולפיכך, ניתן, פורמאלית, להטיל על המפר עיצום כספי נפרד בגין כל הוראת חוק שהופרה, שיכול להצטבר לסכום נכבד. כך למשל הפעלת כלי טיס עם ציוד תעופתי לא תקין יכולה להיות הפרה הן של ההוראה הכללית האוסרת הפעלת כלי הטיס במצב לא כשיר לטיסה, וכן של הוראות ספציפיות לעניין הציוד התעופתי. מוצע לקבוע כי במקרים אלה המנהל יטיל עיצום כספי פעם אחת – כלומר, על אף שלכאורה ניתן להטיל מספר עיצומים כמספר סעיפי ההפרות שנמצאו מופרים בעצם ביצוע המעשה היחיד, יוטל עיצום בגין הפרה אחת בלבד. שיקול הפחתה זה מבטא את התפיסה לפיה מפר שבמעשה או במחדל אחד מצמיח הפרות על-פי מספר סעיפי חוק, אינו ראוי להיחשב כמפוקח בלתי-צייתן בגין כך, ואינו ראוי להיחשב פחות צייתן ממפר שהתנהגותו מצמיחה הפרה של סעיף חוק אחד (להבדיל ממפר שמבצע מספר מעשים הנבחנים זה מזה בזמן ובמקום ולכן אינו ראוי להיחשב כמפוקח צייתן). זאת שכן, כאשר אותו מעשה יכול להוות הפרה של מספר סעיפי חוק, הרי שהדבר נובע ממורכבות הדין, ולא מעיד בהכרח על התנהגות מפרה מוגברת או חוזרת של המפר (נציין כי עקרון דומה קבוע בסעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב - 1982 הקובע: "בית המשפט רשאי להרשיע נאשם בשל כל אחת מן העבירות שאשמתו בהן נתגלתה מן העובדות שהוכחו לפניו, אך לא יענישנו יותר מפעם אחת בשל אותו מעשה."). התחשבות בשיקול זה עולה בקנה אחד עם העיקרון של מידתיות הענישה.
תקנה 3לנוכח המאפיינים הבינלאומיים של ענף התעופה, מוצע כי במידה שהמפר שילם כבר בפועל במדינה זרה קנס או עיצום כספי בגין אותה הפרה שבגינה מוטל עליו עיצום כספי על ידי המנהל, המנהל יהיה רשאי להפחית את סכום העיצום הכספי המוטל עליו בגובה הסכום שכבר שולם במדינה הזרה, וזאת על מנת להימנע ממצב בו המפר משלם פעמיים על אותה הפרה, וזאת מעבר לסכום העיצום הקבוע בחוק הטיס. אף שיקול זה עולה בקנה אחד עם העיקרון של מידתיות הענישה.
טופס להגשת הערות או השגות להצעת תקנות הטיס (הפחתה של סכום עיצום כספי), התשע"א - 2011
1 ס"ח התשע"א, עמ' ...
10