נוסח .16.1.11
הצעת תקנות רישוי שירותי התעופה (הפחתה של סכום עיצום כספי), התשע"א – 2011 | |||||||||
בתוקף סמכותי לפי סעיף 10א(ג) לחוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג–19631 (להלן – החוק), ובהסכמת שר המשפטים, אני מתקין תקנות אלה: 2 | |||||||||
הפחתת סכומי העיצום הכספי |
| ||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
| |||||||||
הפרות מרובות בשל אותו מעשה | ביצע המפר מעשה אחד המהווה הפרה של מספר הוראות מהוראות החוק או לפיו, או לפי חוק הטיס, התשע"א – 2011 – לא יטיל המנהל עיצום כספי יותר מפעם אחת בשל המעשה האמור. | ||||||||
תשלום בשל הליכי אכיפה במדינה זרה | ננקטו כנגד המפר, במדינה אחרת, הליכי אכיפה בגין אותו המעשה נשוא ההפרה, והמפר שילם קנס או עיצום כספי בגין אותו מעשה נשוא ההפרה, המנהל רשאי להפחית למפר את סכום העיצום הכספי בסכום שלא יעלה על הסכום ששולם כאמור. | ||||||||
| |||||||||
דברי הסבר
כלליבפרק י"ב להצעת חוק הטיס מוצע לתקן את חוק רישוי שירותי התעופה התשכ"ג – 1963 (להלן "החוק") ולקבוע מנגנון של הטלת עיצומים כספיים בשל הפרות של הוראות לפי החוק. העיצומים הכספיים יכול שיהיו מוטלים על בעלי רישיונות מסחריים והיתרי הפעלה לפי החוק (בין שהם מפעילים אוויריים ישראליים ובין שהם מפעילים זרים).
בסעיף 10א לחוק מוצע להגדיר את ההפרות השונות שבשלהן ניתן יהיה להטיל עיצומים כספיים – חלק מהעיצומים נקבע בגובה הסכום הבסיסי (כמוגדר בסעיף 10א (ה) להצעת התיקון לחוק), וחלקם נקבע בשיעור של 150%, ו- 50% מהסכום הבסיסי. החלוקה נקבעת בהתאם לשאלה האם מדובר בהפרה מוחלטת של חובת הרישיון/ היתר ההפעלה העונתי (פעילות ללא רישיון או ללא היתר הפעלה עונתי כלל); האם מדובר בהפרה של תנאי מתנאי הרישיון/היתר ההפעלה, באותם עניינים מפורשים שנקבעו לפי החוק; או האם מדובר בהפרה של תנאי בהיתר ההפעלה שנקבע בתקנות לפי סעיף 8ג(ב)(6), או הפרה שהפר מפעיל אווירי זר של חובותיו בקשר למינוי נציג בישראל מטעמו, המורשה לפעול בשמו בהליכים לפי החוק ולקבל בשמו ובעבורו כתבי בי דין.
יחד עם זאת הצעת התיקון לחוק רישוי שירותי תעופה מכירה בכך כי ישנן נסיבות שבהן, חרף ביצוע ההפרה, יש מקום להפחית מגובה הסכום הבסיסי. בהתאם, סעיף 10א(ג) להצעת התיקון לחוק רישוי שירותי תעופה קובע:
"(1) המנהל אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהסכומים הקבועים בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), אלא לפי הוראות פסקה (2).
(2) השר, בהסכמת שר המשפטים, רשאי לקבוע מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם יהיה ניתן להפחית את סכום העיצום הכספי הקבוע בסעיף זה, בשיעורים שיקבע."
הצעת התקנות נכתבה לאחר עיון בתקנות הפחתה אחרות הקיימות בחקיקה הישראלית ובפרט תקנות החומרים המסוכנים (הפחתה של סכום עיצום כספי), התש"ע-2010, תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ ובשיווק פנסיוני) (הפחתה של סכומי העיצום הכספי), התשס"ח – 2007, תקנות הפיקוח על ייצוא ביטחוני (הפחתה של העיצום הכספי) התשס"ח – 2008. כן נעזרנו, לצורך גיבוש התקנות, בנהלי האכיפה של מינהל התעופה הפדראלי האמריקני (ה- FAA) ובפרט בשיקולים להפחתה ולהחמרה של קנסות אזרחיים ששוקל ה- FAA בבואו להטיל קנסות כאמור.
שיעורי ההפחתה המוצעים בתקנות אלו קבועים על 50%, 25% ו-10% בהתאם לדירוג של הנסיבות והשיקולים השונים התורמים להפחתת העיצום הכספי שמוטל, כפי שיפורט להלן.
תקנה 1 (א) בתקנה 1(א) המוצעת, מוצע כי ייקבעו הנסיבות בהן המנהל יהיה רשאי להפחית מוגבה העיצומים הכספיים כלהלן:
פסקה (1): נסיבות הקשורות לעברו של המפר מבחינת "תמונת הציות הכללית" שלו לחוק - נסיבות אלה מתייחסות לפרמטר עד כמה ההפרה הינה "חריגה" בנוף הציות הכללי של בעל הרישיון/היתר ההפעלה, כלומר האם מדובר בבעל רישיון/היתר הפעלה נורמטיבי אשר בדרך כלל מקיים את החובות המוטלות עליו כבעל רישיון/היתר הפעלה.
כך, מוצע לקבוע כי אם המפר לא הפר כל הוראה מהוראות לפי חוק רישוי שירותי תעופה בחמש השנים שקדמו להפרה המדוברת, המנהל יהיה רשאי להפחית מסכום העיצום הכספי עד 25% מסכום העיצום; בנוסף, מוצע כי גם אם המפר כן הפר הוראה מהוראות חוק רישוי שירותי תעופה בחמש השנים שקדמו להפרה, עדיין המנהל יהיה רשאי להפחית 10% מסכום העיצום, אם בחמש השנים שקדמו להפרה המפר לא ביצע את אותה הפרה שבשלה מוטל עליו העיצום הכספי.
ההבדל בין שיעורי ההפחתות המוצעות בפסקה זו, לעומת אלה המוצעות בפסקה המקבילה בהצעת תקנות הטיס (הפחתת סכום העיצום הכספי) , נובע משני טעמים עיקריים: האחד, היעדר תמריץ אינהרנטי למניעת הפרות בתחום הכלכלי (לעומת הפרות בתחום הבטיחותי) מחייב הרתעה גבוהה יותר מפני הפרות של הרגולציה הכלכלית – כלומר, שיעורי הפחתות נמוכים יותר. השני, הרגולציה הכלכלית היא יחסית פשוטה ואין בה את המורכבות והסיעוף שמאפיינות את הרגולציה הבטיחותי. מכאן שיש לתת משקל יתר להפרות קודמות.
ההפחתות בגין "עבר נקי" בחמש השנים שקדמו לביצוע ההפרה כמפורט בפסקה (1) הינן בכפוף לסייג בתקנה 1(ג) כפי שיוסבר בהמשך.
פסקה (2) : נסיבות הקשורות להתנהגותו של המפר לאחר ההפרה - גם במידה ובוצעה הפרה על הוראה כלשהיא מהוראות החוק, קיים משקל להתנהגותו של המפר לאחר שכבר בוצעה ההפרה. יש הבדל בין מפר שהפסיק את ההפרה מיוזמתו ודיווח כל כך למנהל לבין מפר שהפסיק את ההפרה לאחר שנתפס עובר על החוק בידי הרשויות המוסמכות. קיים אינטרס מובנה לעודד תרבות ונורמה של בקרה של בעלי הרישיונות /היתרי הפעלה על עמידתם בהוראות החוק, של הפסקה עצמאית של ההפרה ברגע שהמפר מגלה אותה, ושל דיווח על ההפרות. משכך, בפסקה (2) מוצע לקבוע כי אם המפר מיוזמתו הפסיק אותה, ואף דיווח על כך למנהל - הרי שהמנהל יהיה רשאי להפחית מהעיצום הכספי עד 25%. בכך יינתן תמריץ לבעלי הרישיונות להפסיק את ההפרה באופן מיידי ולדווח לרשות התעופה האזרחית.
גם במקרה זה מוצע שיעור הפחתה מרבי, כדי שהמנהל יוכל לשקול את תמונת הציות הכללית של המפר. כך למשל, אין המצב דומה בין מפר המפר באופן שיטתי את הרגולציה הכלכלית החלה עליו, ובכל פעם מקדים ומדווח על כך למנהל, לבין מפר אשר הפר הפרה בודדת, הפסיק את ההפרה, ודיווח על כך למנהל. דוגמה נוספת - בהפרה נמשכת, יש הבדל בין מפר שהפסיק את ההרה אחרי מספר ימים, לעומת מפר שהפסיק אותה אחרי מספר חודשים.
פסקה (3): נסיבות אישיות של פרטים - מוצע לקבוע כי אם המפר הוא יחיד והמנהל שוכנע כי ההפרה נגרמה בשל נסיבות אישיות המצדיקות הפחתה של העיצום הכספי, או שנתקיימו נסיבות אישיות קשות המצדיקות שלא למצות את הדין עם המפר – המנהל יוכל להפחית את העיצום הכספי עד 25 אחוזים. לאור שיקול הדעת שניתן למנהל להפעיל את סמכותו לפי פיסקה זו בהקשר שאינו מקצועי מובהק, וכפי שנהוג בתקנות הפחתה אחרות בחקיקה הישראלית, מוצע כי המנהל יגיש אחת לשנה ליועץ המשפטי לממשלה או למי שהוא יורה, דין וחשבון על השימוש בסמכות לפי פסקת משנה זו והטעמים שבשלהם ניתנה ההפחתה מכוח תקנה זו.
תקנה 1(ב)- מוצע לקבוע כי אם התקיימו לגבי מפר כמה נסיבות שמאפשרות הפחתת העיצום הכספי המנהל יהיה רשאי לבצע הפחתות מצטברות. יחד עם זאת, על מנת שלא להביא למצב בו יוטל עיצום כספי זניח שאינו מספק את ההרתעה הדרושה, מוצע להגביל את שיעור ההפחתה המצטבר ל-50%.
תקנה 1(ג) - במקרה בו מדובר בבעל רישיון/היתר הפעלה חדש, ברי כי העבר הנורמטיבי בחמש השנים שקדמו אינו מלמד דבר על התנהלות המפר מכיוון שמטבע הדברים לא חלו עליו החובות לפי החוק. משכך, מוצע כי רק מי שהיה בעל רישיון/היתר הפעלה לפחות בשנתיים שקדמו להפרה, תחול עליו ההפחתה בגין "העבר הנקי" כמפורט בפסקה 1(א)(1), בהנחה ששנתיים הם תקופת זמן מספקת בה נבחן העבר ההתנהגותי של בעל הרישיון שבגינו הוא זכאי להפחתה של עד 25% או 10% בגין "עברו הנקי".
תקנה 2 לעיתים מעשה או מחדל בודד מהווה הפרה של מספר הוראות מהוראות החוק, ולפיכך, ניתן, פורמאלית, להטיל על המפר עיצום כספי נפרד בגין כל הוראת חוק שהופרה, שיכול להצטבר לסכום נכבד. כך למשל הפעלת כלי טיס עם ציוד תעופתי לא תקין יכולה להיות הפרה הן של ההוראה הכללית האוסרת הפעלת כלי הטיס במצב לא כשיר לטיסה, וכן של הוראות ספציפיות לעניין הציוד התעופתי. מוצע לקבוע כי במקרים אלה המנהל יטיל עיצום כספי פעם אחת – כלומר, על אף שלכאורה ניתן להטיל מספר עיצומים כמספר סעיפי ההפרות שנמצאו מופרים בעצם ביצוע המעשה היחיד, יוטל עיצום בגין הפרה אחת בלבד. שיקול הפחתה זה מבטא את התפיסה לפיה מפר שבמעשה או במחדל אחד מצמיח הפרות על-פי מספר סעיפי חוק, אינו ראוי להיחשב כמפוקח בלתי-צייתן בגין כך, ואינו ראוי להיחשב פחות צייתן ממפר שהתנהגותו מצמיחה הפרה של סעיף חוק אחד (להבדיל ממפר שמבצע מספר מעשים הנבחנים זה מזה בזמן ובמקום ולכן אינו ראוי להיחשב כמפוקח צייתן). זאת שכן, כאשר אותו מעשה יכול להוות הפרה של מספר סעיפי חוק, הרי שהדבר נובע ממורכבות הדין, ולא מעיד בהכרח על התנהגות מפרה מוגברת או חוזרת של המפר (נציין כי עקרון דומה קבוע בסעיף 186 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב - 1982 הקובע: "בית המשפט רשאי להרשיע נאשם בשל כל אחת מן העבירות שאשמתו בהן נתגלתה מן העובדות שהוכחו לפניו, אך לא יענישנו יותר מפעם אחת בשל אותו מעשה."). התחשבות בשיקול זה עולה בקנה אחד עם העיקרון של מידתיות הענישה.
תקנה 3לנוכח המאפיינים הבינלאומיים של ענף התעופה, מוצע כי במידה שהמפר שילם כבר בפועל במדינה זרה קנס או עיצום כספי בגין אותה הפרה שבגינה מוטל עליו עיצום כספי על ידי המנהל, המנהל יהיה רשאי להפחית את סכום העיצום הכספי המוטל עליו בגובה הסכום שכבר שולם במדינה הזרה, וזאת על מנת להימנע ממצב בו המפר משלם פעמיים על אותה הפרה, וזאת מעבר לסכום העיצום הקבוע בחוק הטיס. אף שיקול זה עולה בקנה אחד עם העיקרון של מידתיות הענישה.
טופס להגשת הערות או השגות הצעת תקנות רישוי שירותי התעופה (הפחתה של סכום עיצום כספי), התשע"א - 2011 |
1 ס"ח התשכ"ג, עמ' 104; התשע"א עמ' ...
2 ס"ח התשס"ה, עמ' 130.
9